Em âmbito nacional, a proposta de Lei Orçamentária Anual (LOA) para 2019 prevê R$ 13,7 bilhões para as emendas impositivas dos congressistas. Deste total, R$ 9,2 bilhões são para emendas individuais de senadores e deputados, o que significa que cada parlamentar dispõe de até R$ 15,4 milhões para indicar. Os R$ 4,5 bilhões restantes são para as emendas apresentadas em conjunto pelas bancadas estaduais.
O argumento favorável a este modelo ressalta o fato de que, em tese, os parlamentares estão mais próximos do cotidiano da população e conhecem mais de perto as necessidades enfrentadas pelos municípios. Assim, também estaria fortalecido o papel dos legisladores como intermediadores entre a sociedade e o Estado, minorando crises de legitimidade, o que finalmente, fortaleceria a própria democracia.
No entanto, na prática, não é bem isso que se verifica. As emendas impositivas no âmbito do Congresso Nacional reforçam os vícios do presidencialismo de coalizão. No conhecido artigo “Presidencialismo de coalizão: o dilema institucional brasileiro”, o cientista político Sérgio Abranches mostra que nossa forma de governo impõe a necessidade de formação de maiorias parlamentares para que o governo escolhido pelas urnas possa se viabilizar.
No entanto, essa característica “proto-parlamentarista” faz com que os governos eleitos distanciem-se dos programas escolhidos pelas urnas para montar amplas maiorias voltadas à governabilidade. Esta hipertrofia do papel dos legisladores não vem aproximando a sociedade das esferas decisórias, mas, dadas às nossas características na escolha dos parlamentares – sobretudo a lista aberta e até então as coligações proporcionais – funciona em sentido contrário. Na realidade dos fatos, os parlamentares constroem interesses próprios e o sistema político perde capacidade de dialogar com as reais demandas dos representados.
Em português castiço, enquanto os governos eleitos têm sido historicamente reféns da necessidade de construção de maiorias para garantir governabilidade, tem se construído um hiato entre as propostas escolhidas nas eleições e as ações que serão referendadas pelo Congresso. Voltando às emendas, elas reforçam e cristalizam uma prática denunciada pelo senador eleito Cid Gomes (PDT-CE) como achaque do parlamento para com o Poder Executivo.
Legislativo já cumpre um papel de fundamental importância nas discussões sobre o orçamento. Passa pelos parlamentares o debate e aprovação do Plano Plurianual (PPA), que funciona como um planejamento de curto prazo para a formulação das políticas públicas, de modo que não haja descontinuidades com a eventual alternância entre gestores. É a partir do PPA que, anualmente, as Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO) são também discutidas e aprovadas, garantindo aos parlamentares papel de destaque na indicação de rumos para a formulação de políticas públicas.
Já a LOA trabalha como uma previsão de arrecadação. Como sabemos, uma peça orçamentária é, no momento de sua formulação, uma peça ficção que dependerá do ritmo da economia para sua realização. Compete ao Legislativo a aprovação das leis, a fiscalização do Executivo e a verificação e aprovação de todas as execuções os orçamentos. Porém, a elaboração da LOA deve ser feita a partir do Poder Executivo, com uma visão de conjunto da sociedade, sem a necessidade de observar a demanda individual de determinado parlamentar.
A formulação do orçamento deve está subordinada à vontade política e soberana das urnas, momento no qual, em tese, a sociedade teve a oportunidade de debater seus problemas e escolher suas soluções. O orçamento também deve observar procedimentos técnicos que não fazem parte do exercício dos legisladores.
Na Paraíba, as emendas são sugestivas e este modelo, sempre em tese, cumpre um papel importante e adequado às funções dos legisladores: como representantes do povo indicam ao governante, também escolhido pelo povo, sugestões de como o orçamento pode ser aprimorado caso algum aspecto tenha sido negligenciado ou outro determinado aspecto deva receber melhor atenção.
As emendas impositivas podem levar a um eventual conjunto de relações pouco republicanas entre a apresentação das emendas e o seu destino final, seja com fins políticos, reduzindo prefeitos de pequenas cidades a cabos eleitores nas eleições parlamentares, ou mesmo com fins econômicos.
As Casas Legislativas, em qualquer nível da federação, devem ser caixas de ressonância da sociedade e podem ampliar ao máximo os instrumentos de participação popular no debate sobre o orçamento e suas emendas, dando maior destaque e visibilidade às audiências públicas, por exemplo.
No âmbito do Poder Executivo já temos diversos exemplos de governos que atuam no sentido de garantir a participação da sociedade na construção dos orçamentos, a exemplo dos Orçamentos Participativos e Orçamento Democrático aqui na Paraíba. A discussão sobre orçamento não pode ser algo hermético, distante da população. Quanto mais transparência e controle social menor será a distância entre Estado e sociedade, isso sim fortalece a democracia na medida em que os problemas vivenciados pelo povo se expressam como prioridades orçamentárias.
