O juiz da 6ª Vara da Fazenda Pública da Capital, Aluizio Bezerra Filho, julgou procedente a ação civil pública proposta pelo Ministério Público Estadual, declarando a nulidade das leis estaduais nºs 9.245, 9.246 e 9.247, conhecidas como PEC 300, que concedeu aumentos de vencimentos aos quadros das polícias civil e militar, além da categoria de agentes penitenciários, na semana do 2º turno das eleições para governador do Estado da Paraíba.
A sentença prolatada pelo juiz Aluizio Bezerra baseou-se na Constituição Federal, quando no seu art. 169 exige prévia dotação orçamentária para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes e a existência de autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, condições estas que não foram atendidas pelas leis estaduais, conforme parecer técnico elaborado pelo Tribunal de Contas do Estado.
Outro fundamento adotado pela sentença foi a vedação expressa pela Lei de Responsabilidade Fiscal quando determina que é nulo de pleno direito o ato que resulte aumento de despesa com pessoal expedido nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores ao final do mandato do titular do mandato do governador (parágrafo único do art. 21) e as leis foram editadas e sancionadas exatamente nesse período proibitivo.
Outro argumento proclamado pela sentença foi com base no art. 22 da Lei de Responsabilidade Fiscal que estabelece quando a despesa total com pessoal exceder o limite prudencial, que é 95% dos 49% da receita corrente líquida, fica vedada a concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, e também, alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa de pessoal.
Diz a sentença “De acordo com o Relatório de Gestão Fiscal, publicado no D.O.E. de 30 de setembro de 2010 (fls. 491) a despesa total de pessoal, confrontando-se com a Receita Corrente Líquida atingiu o percentual de 54,98% (cinqüenta e quatro vírgula noventa e oito por cento), ou seja 5,98% (cinco vírgula noventa e oito por cento) acima do limite máximo para o Poder Executivo”.
Como o Poder Executivo já tinha ultrapassado o limite prudencial de 95% (noventa e cinco por cento), ou seja, 46,55% (quarenta e seis vírgula cinqüenta e cinco por cento), estaria impedido legalmente por força de Lei Complementar à Constituição da República de promover ou conceder vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, alteração de estrutura de carreira que implique aumento despesa; “é o sinal vermelho para que não agrave a situação limite estabelecido pela referida Lei; para o cidadão seria sacar além do limite do cheque especial, ou seja, ocorreria excesso sobre o seu limite”, afirmou o juiz.
Por fim, a sentença constatou, também, infração a Lei das Eleições por incorrer em conduta vedada, visto que o inciso V do seu art. 73 proíbe a readaptação de vantagens para servidores públicos naquele durante o período eleitoral até a posse dos eleitos.
A decisão transcreve julgado do Superior Tribunal de Justiça em situação idêntica que considerou nula a lei em caso assemelhado e reconheceu que a autoridade pública não estaria obrigado a cumpri-la pela sua ilegalidade.
A sentença também destaca “que os atos que atentem contra os princípios administrativos importa em ato de improbidade administrativa (art. 11, I, da Lei nº 8.429/1992), e o seu dispêndio pela Administração Pública que acarrete aumento de pessoal, nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato ou da legislatura, em eventual configuração de crime contra as finanças públicas (art. 359-G do Código Penal)”[1].
E conclui que ”não há como negar à Administração Pública o direito e a oportunidade de afastar despesa pública ilegal, cujo propósito se observa na defesa da ordem jurídica e do interesse público”.
A ação civil pública foi proposta pelo Ministério Público Estadual e subscritas por 10(dez) Promotores de Justiça: Ádrio Nobre Leite, Antônio ortêncio Rocha Neto, Bertrand de Araujo Asfora, Carlos Romero Lauria Paulo Neto, Francisco Seráphico F. da N. Filho, Herbert Vitório de Carvalho, José Guilherme Soares Lemos, José Leonardo Clementino Pinto e Octávio Celso Gondim Paulo Neto.
VEJA A DECISÃO NA ÍNTEGRA:
PODER JUDICIÁRIO DO ESTADO DA PARAÍBA
6ª Vara da Fazenda Pública da Capital
Processo nº 200.2011.002.668-5
Juiz prolator: Aluizio Bezerra Filho
Autor: Ministério Público Estadual
Promovido : Estado da Paraíba
Assistentes Simples do Promovido:
a) Sindicato dos Servidores da Polícia Civil do Estado da Paraíba (fls. 248/265);
b) Associação dos Delegados de Polícia Civil do Estado da Paraíba (fls. 266/289);
c) Associação dos Peritos Oficiais do Estado da Paraíba (fls. 290/308);
d) Associação dos Servidores da Polícia Cientifica do Estado da Paraíba (fls. 309/349);
e) Sindicato dos Delegados de Policia Civil do Estado da Paraíba (fls. 350/382);
f) Sindicato dos Servidores de Polícia Civil (fls. 383/389).
g) Associação de Cabos e Soldados da Polícia Militar da Paraíba (fls. 418/430);
h) Associação de Defesa das Prerrogativas dos Delegados de Polícia Civil do Estado da Paraíba (fls. 432/433).
i) Caixa Beneficiente dos Oficiais e Praças da Polícia Militar do Estado da Paraíba – COPM-PB (fls. 417)
j) Clube dos Oficiais da Polícia Militar da Paraíba – COPM-PB (fls. 417).
S E NT E N Ç A
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DECLARAÇÃO DE NULIDADE. NORMA INFERIOR. COLIDÊNCIA. NORMA SUPERIOR. DIREITO MATERIAL. RESERVA CONSTITUCIONAL. SUPREMACIA. DEFESA DA ORDEM JURIDICA. PROTEÇÃO DO INTERESSE PÚBLICO. PEDIDO. PROCEDÊNCIA.
– A Lei Complementar Federal, cuja edição é de reserva constitucional (Lei de Responsabilidade Fiscal), que declara a nulidade de ato, lei ou decreto praticado em período por ela vedado, editado por norma estadual ordinária, não tem esta eficácia nem validade, devido à supremacia daquela norma de direito material em defesa da segurança jurídica na proteção do interesse público de assegurar o equilíbrio fiscal e financeiro do Poder Público, impondo-se assim, a sua nulidade pela via judicial. Procedência do pedido.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. NATUREZA DECLATÓRIA. NORMA HIERARQUICA SUPERIOR. VEDAÇÃO. DESPESA COM PESSOAL. LIMITE PRUDENCIAL ULTRAPASSADO. PREVISÃO LEGISLATIVA. NULIDADE DE ATO. DEMANDA. PROCEDÊNCIA.
– A vedação estabelecida por norma complementar superior e complementar à Constituição da República de realização ou edição de ato ordinário que importe em aumento com despesa de pessoal, quando esta ultrapassa o limite prudencial da Lei de Responsabilidade Fiscal, tem na via ordinária eleita o meio processual adequado para proclamação da nulidade almejada e já prevista por aquela norma superior. Demanda procedente.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MANIFESTAÇÃO. ASSISTENTES SIMPLES. ENFOQUE. INCONSTITUCIONALIDADE PELA VIA ORDINÁRIA. HIPÓTESE NÃO ENQUADRADA NA PETIÇÃO INICIAL. OBJETIVO. DECLARAÇÃO DE NULIDADE. PROCLAMAÇÃO PREVISTA POR LEI COMPLEMENTAR. REJEIÇÃO DA IMPUGNAÇÃO.
– A manifestação de Assistentes Simples habilitados e admitidos, questionando a via eleita para suposto alvo de inconstitucionalidade de lei não se enquadra na hipótese versada neste feito, conquanto se trata de ação visando a proclamação de nulidade de normas inferiores previstas pela Constituição Federal e de Lei Complementar Federal, com reserva daquela. Rejeição da impugnação.
Vistos, etc.
Trata-se de ação civil pública visando à declaração de nulidade das Leis Estaduais nºs 9.245, 9.246 e 9.247, todas de outubro de 2010, que estabeleceram novos padrões remuneratórios para o efetivo das Polícias Civil e Militar, e também de servidores Agentes de Segurança Penitenciária e Técnicos Penitenciários do Estado da Paraíba, que foram sancionadas no dia 31 de outubro, véspera da eleição do 2º turno para governador.
Sustenta a inicial que a edição dessas normas afrontou o inciso I, do § 1º do art. 169 da Constituição Federal, devido inexistir prévia dotação orçamentária, conforme aponta parecer do Tribunal de Contas do Estado (fls. 85/93).
Argumenta também que as leis estaduais violaram o art. 21 da Lei Complementar Federal nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), que declara nulos os atos que importem em aumento com despesa de pessoal nos 180 (cento e oitenta) dias do término do mandato de gestor público.
A petição está instruída com os documentos necessários capazes de demonstrar a legitimidade processual do Autor e cotejamento do alegado para invocar a sua pretensão.
Ouvida do representante da pessoa jurídica de direito público (fls.237/242).
Medida liminar deferida (fls. 243/247).
Contestação (fls. 458/499) acolhendo a procedência do pedido e o julgamento antecipado da lide.
Deferimento da habilitação dos Assistentes Simples (fls. 435/438).
Intimação dos Assistentes (fls. 439 e 501); mas nada foi requerido.
Relatado. Decide-se
Analisando o cerne da controvérsia destes autos, vê-se que, o mérito da causa por ser exclusivamente de direito e de fato, está bem demonstrado com robusta e ampla prova documental que lastreia este processo, possibilitando assim, o seu integral conhecimento e a conseqüente desinfluente produção de novas provas para sua noção e deslinde.
Em conseqüência deste posicionamento adotado, impõe-se sua ciência direta para fins decisórios, conquanto estão presentes às condições que ensejam o seu julgamento antecipado, nos termos do art. 330 do Código de Processo Civil.
No caso vertente, o Promovido reconheceu a procedência do pedido e requereu o julgamento antecipado da lide.
Nesse sentir :
Presentes as condições que ensejam o julgamento antecipado da causa, é dever do juiz, e não mera faculdade, assim proceder (STJ – 4ª Turma, REsp 2.832-RJ, rel. Min. Sálvio de Figueiredo, DJU 17.9.90). No mesmo sentido : RSTJ 102/500, RT 782/302.
O juiz tem o poder-dever de julgar a lide antecipadamente, ao constatar que o acervo documental é suficiente para manter seu entendimento. (STJ – REsp 556368 / SP – 2ª Turma – DJ 23/11/2007 p. 452 – rel. Min. João Otávio de Noronha)
O julgamento antecipado da lide, quando a questão proposta é exclusivamente de direito, não viola o princípio constitucional da empala defesa e do contraditório (STF – 2ª Turma – AI 203.793-5-MG, rel. Min. Maurício Corrêa, j. 3.11.97, DJU 19.12.97, p. 53)
Ante o exposto, com suporte no art. 330, I, do Código de Processo Civil, decido julgar antecipadamente a presente causa.
MÉRITO
A controvérsia desta demanda versa sobre a realização de ato promovido, pelo então governador do Estado da Paraíba, durante o período eleitoral, que coincidiu com os últimos 180 (cento e oitenta) dias do final do seu mandato, de sancionar as leis referidas que resultariam no aumento de despesas com pessoal dos quadros das policiais civil e militar, além dos servidores da categoria de agente de segurança penitenciário e técnico penitenciário do Estado da Paraíba.
Examinando os elementos informativos indicados pelo Promovido na sua manifestação prévia (fls. 242), o impacto financeiro anual seria de R$ 180.915.406,15 (cento e oitenta milhões, novecentos e quinze mil, quatrocentos e seis reais e quinze centavos), um aumento substancial na folha de pessoal da Administração Pública Estadual editado e autorizado pelo gestor em final de mandato anterior para ser suportado pelo posterior sucessor.
Afora esse vultoso encargo produzido durante os 180 (cento e oitenta) dias anteriores ao término daquele governo, em pleno período eleitoral, há de verificar essa conduta dentro dos parâmetros normativos de regência dessa matéria.
Analisando a Constituição Federal, a matriz de todas as leis, estabelece regramentos rígidos para a realização de gastos com pessoal pelas Entidades Públicas, ao tempo em que confere à lei complementar a fixação dos limites a serem fixados.
O dispositivo da Lei Maior está assim redigido:
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: I – se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes;
II – se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.
§ 2º Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida neste artigo para a adaptação aos parâmetros ali previstos, serão imediatamente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios que não observarem os referidos limites.
§ 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotarão as seguintes providências:
I – redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções de confiança; II – exoneração dos servidores não estáveis.
§ 4º Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinação da lei complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal.
Emerge da leitura dos Incisos I e II do § 1º do citado dispositivo a exigência de previsibilidade de “prévia dotação orçamentária suficiente para atender as projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes” foi diretamente aviltado quando se constata que o relatório do Tribunal de Contas do Estado (fls. 93) deduz “no PLOA 2011proposto pelo Governo do Estado inexiste suporte orçamentário para o impacto orçamentário e financeiro decorrente das leis estaduais 9.245 e 9.246/10”Evidencia-se assim, que as citadas leis estaduais foram editadas e aprovadas em frontal desrespeito ao requisito fundamental de previsão da capacidade orçamentária e financeira para suportar o impacto considerável das despesas com a remuneração das categorias destinatárias e favorecidas.
Extrai-se, igualmente, do aludido dispositivo constitucional inserido no Capítulo que disciplina as finanças públicas, das suas normas gerais e do orçamento público, que a despesa com pessoal da Administração Pública não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
Essa lei complementar reservada pela Constituição da República, trata-se da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal dos órgãos e Poderes Públicos de todos os níveis da Administração Pública.E a Lei de Responsabilidade Fiscal assim normatizou:
Art. 21. …
Parágrafo único. TAMBÉM É NULO DE PLENO DIREITO O ATO QUE RESULTE AUMENTO DE DESPESA COM PESSOAL EXPEDIDO NOS 180 (CENTO E OITENTA) DIAS ANTERIORES AO FINAL DO MANDATO DO TITULAR DO RESPECTIVO PODER OU ÓRGÃO REFERIDO NO ART. 20.”
Salta aos olhos que, a vedação de ato que compreende lei, decreto, portaria ou resolução, instrumentos legais de manejo das atitudes e decisões administrativas, nos últimos 180 (cento e oitenta) dias anteriores ao final do mandato do titular de Poder, é declarado nulo pela referida Lei Complementar à Constituição.
Aqui é importante tecer algumas referências a respeito da supremacia da lei complementar sobre as leis ordinárias, especialmente quando aquela decorre de autorização específica da Carta Magna.
Sobre essa temática leciona Paulo de Barros Carvalho[2], quanto ao pressuposto material das leis diz que "se a Constituição prevê expressamente que determinado assunto seja legislado por lei complementar é evidente que este assunto não pode ser tratado por outra espécie de norma. Não pode, portanto, a lei ordinária invadir o campo de atuação destinado à lei complementar. Havendo invasão, ocorre a nulidade restrita ao campo de invasão, por desrespeito a norma constitucional."Heleno Torres[3], em sua valiosa obra sobre as peculiaridades da lei complementar em relação à lei ordinária diz que "(…) as leis complementares encontram no sistema constitucional o respectivo campo material predefinido (competência), sob a forma de matérias sujeitas ao princípio de reserva de lei complementar (pressuposto material) e são aprovadas por maioria absoluta (pressuposto formal, art. 69, CF). Eis o quanto as diferem das leis ordinárias."
De modo que, é lei complementar material aquela aprovada por maioria absoluta pelas Casas do Congresso Nacional e que trate de matéria reservada pela Constituição para esse tipo de lei, a exemplo da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Note-se que as normas legais compõem, então, uma relação vertical de subordinação, medida pela sua rigidez. A norma constitucional figura no ápice e a lei ordinária na base, enquanto a lei complementar resta como norma interposta.
A Lei de Responsabilidade Fiscal é norteada por uma regra de superior interesse público: a do equilíbrio orçamentário, ou seja, o combate sistemático aos déficits primários que objetiva assegurar recursos para investimentos nas atividades típicas do Estado para aqueles que mais precisam do auxílio e amparo do Poder Público. Isso porque, a Lei de Responsabilidade Fiscal almeja ser um complexo de normas ótimas de gestão e administração, entendendo-se por normas ótimas de gestão, a redução com gastos do pessoal, assegurando o aumento da receita e limitando o endividamento (especialmente dos Estados e Municípios). Preocupa-se, antes, com a eficiência, tentando aproximar a gestão da coisa pública, da gestão "prudencial" da coisa privada.
Com efeito, deve-se reconhecer a superioridade hierárquica da Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, que nasceu formalmente amparada pelo Capítulo II do Título VI, da Constituição Federal.
De fato, a Carta da República prevê nos arts. 24, 163, 165, § 9º e 169, que por meio de lei complementar federal, a União edite normas gerais sobre Finanças Públicas e Direito Financeiro em geral (inclusive dívida pública interna e externa; concessão de garantias pelas entidades públicas; exercício financeiro, elaboração e organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária; bem como limites e condições para as despesas com pessoal etc.).
Exsurge pelo cenário delineado o conflito das normas estaduais ordinárias com a supremacia de uma lei complementar reservada pela Constituição Federal de natureza material.
Diante dessa colidência normativa, preleciona Maria Helena Diniz[4]:
O critério hierárquico (Lex superior derogat legi inferiori) é baseado na superioridade de uma fonte de produção jurídica sobre a outra. O princípio lex superior que dizer que num conflito entre normas de diferentes níveis, a de nível mais alto, qualquer que seja a ordem cronológica, terá preferência em relação à de nível mais baixo.
Registre-se assim, a induvidosa prevalência da supremacia da lei complementar de natureza material para declarar a nulidade de norma de esfera inferior quando conflita com aquela.
Não bastasse a edição do ato dessas leis estaduais, afrontosamente no período de conteúdo específico vedado pela lei maior, outros vícios contagiariam de nulidade absoluta ao extrapolar aquela gestão governamental, os limites de despesas com pessoal naquele semestre anterior ao término de seu mandato
De acordo com o Relatório de Gestão Fiscal, publicado no DOE de 30 de setembro de 2010 (fls. 491) a despesa total de pessoal, confrontando-se com a Receita Corrente Líquida atingiu o percentual de 54,98% (cinqüenta e quatro vírgula noventa e oito por cento), ou seja, 5,98% (cinco vírgula noventa e oito por cento) acima do limite máximo para o Poder Executivo.
Convém assinalar que há vedação expressa de aumento do limite de pessoal quando a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite prudencial, pela Lei de Responsabilidade Fiscal, sendo vedado ao Poder ou Órgão Público, a alteração de estruturação de carreira funcional que importe aumento de despesa, cujo dispositivo está escrito:
“Art. 22. A verificação do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 será realizada ao final de cada quadrimestre.
Parágrafo único. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite, são vedados ao Poder ou órgão referido no art. 20 que houver incorrido no excesso:
I – concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição;
II – criação de cargo, emprego ou função;
III – alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;
IV – provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança;
V – contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do § 6o do art. 57 da Constituição e as situações previstas na lei de diretrizes orçamentárias.”
Assim é que, a gestão que ultrapassar o limite prudencial de 95% (noventa e cinco por cento), ou seja, 46,55% (quarenta e seis vírgula cinqüenta e cinco por cento) fica impedida de conceder vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, alteração de estrutura de carreira que implique aumento despesa; é o sinal vermelho para que não agrave a situação limite estabelecida pela referida Lei; para o cidadão seria sacar além do limite do cheque especial, ou seja, ocorreria excesso sobre o seu limite.
No caso em vertente, o Poder Executivo Estadual já tinha alcançado o excesso de 54,98% (cinqüenta e quatro vírgula noventa e oito por cento), estando, portanto, 5,98% (cinco vírgula noventa e oito por cento) acima, numa gravosa situação de desequilíbrio e desordem fiscal quando aventurou sancionar as leis estaduais impugnadas.
Com efeito, excedendo-se ao limite prudencial previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal, é induvidoso o impedimento normativo do gestor público de autorizar, a qualquer título, ato que resulte em aumento com despesa de pessoal, sob pena de incorrer em crime de responsabilidade e crime contra as finanças públicas.
De modo que, é imperiosa a implementação de medidas saneadoras objetivando o enquadramento da Administração Pública nos limites estabelecidos pela norma de regência, para assim, retirá-la do estado de marginalidade fiscal, e ao mesmo tempo possibilitar recursos financeiros para assegurar aos segmentos mais carentes da população o acesso aos bens da civilização na área de saúde, educação e segurança com serviços de qualidade e eficiência.
Como se vê, cabe ao Autor, na incumbência constitucional da defesa da ordem jurídica com o manejo dos instrumentos processuais adequados perquirir no âmbito judicial, a proclamação da nulidade de atos ilegais, abusivos e danosos ao interesse público.
Sobreleva proclamar pela relevância e similitude da hipótese versada nestes autos, impende-se a transcrição do seguinte Precedente do STJ:
RECURSO ORDINÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL Nº 41⁄2002. READAPTAÇÃO DE VANTAGENS NOS TRÊS ÚLTIMOS MESES DO MANDATO ELETIVO. MAJORAÇÃO DO AUXÍLIO-FAMÍLIA. AUMENTO DE DESPESA COM PESSOAL. OFENSA À LEI ELEITORAL E À LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. 1. A Lei Complementar Estadual nº 41⁄2002, publicada antes de dois meses e dezessete dias das eleições estaduais, ao criar nova forma de cálculo do auxílio-família, implicou em aumento de despesa com pessoal, de modo a malferir o disposto no art. 73, inc. V, da Lei Eleitoral (Lei nº 9.504⁄97) e no art. 21, par. único, da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101⁄2002). 2. Recurso ordinário improvido. (STJ – RMS nº 19.360-PB – 6ª Turma – DJe: 30/11/2009 – rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura)Emerge do substancioso voto da eminente relatora, a seguinte manifestação judiciosa assim escrita:
No mérito, a Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997, que estabelece normas para as eleições, ao proibir determinadas condutas aos agentes públicos em campanhas eleitorais, dispõe, em seu artigo 73, inciso V, que:
"Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais: (…)V – nomear, contratar ou de qualquer forma admitir, demitir sem justa causa, suprimir ou readaptar vantagens ou por outros meios dificultar ou impedir o exercício funcional e, ainda, ex officio, remover, transferir ou exonerar servidor público, na circunscrição do pleito, nos três meses que o antecedem e até a posse dos eleitos, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados:a) a nomeação ou exoneração de cargos em comissão e designação ou dispensa de funções de confiança;b) a nomeação para cargos do Poder Judiciário, do Ministério Público, dos Tribunais ou Conselhos de Contas e dos órgãos da Presidência da República;c) a nomeação dos aprovados em concursos públicos homologados até o início daquele prazo;d) a nomeação ou contratação necessária à instalação ou ao funcionamento inadiável de serviços públicos essenciais, com prévia e expressa autorização do Chefe do Poder Executivo;e) a transferência ou remoção ex officio de militares, policiais civis e de agentes penitenciários." (grifo não original)
De acordo com a Lei Eleitoral, é vedado ao agente público, sob pena de nulidade por abuso do poder político, readaptar vantagens de servidores públicos no período consubstanciado nos três meses anteriores às eleições até a posse dos eleitos. Pretendeu o legislador assegurar a isonomia no pleito eleitoral, de forma a garantir a moralidade dos atos administrativos e coibir o favorecimento de candidatos que pretendem se reeleger ou são apoiados por administradores públicos que, no poder, poderiam influir no resultado do pleito.Como bem ressaltado pela Corte de origem, "o escopo do art. 73 da Lei n. 9.504 foi o de impedir que, com a possibilidade da reeleição, candidatos utilizem a máquina estatal em detrimento dos demais concorrentes para angariar votos e, assim, sagrar-se vitorioso nas eleições. Previne-se, nessa perspectiva, que sejam editados atos, inclusive a promulgação de leis, os quais tenham nítida feição “eleitoreira”, isto é, com vista à captação de sufrágio em pleito iminente e, não, ao verdadeiro interesse público."Na mesma linha, a Lei Complementar nº 101⁄2002, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal, prevê, em seu artigo 21, parágrafo único, a nulidade do ato que, nos cento e oitenta últimos dias do final do mandato, implique em aumento da despesa com pessoal:
"Art. 21. É nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e não atenda:I – as exigências dos arts. 16 e 17 desta Lei Complementar, e o disposto no inciso XIII do art. 37 e no § 1º do art. 169 da Constituição;II – o limite legal de comprometimento aplicado às despesas com pessoal inativo.Parágrafo único. Também é nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão referido no art. 20."No caso dos autos, pleiteia a impetrante a aplicação do disposto no artigo 1º da Lei Complementar Estadual nº 41⁄2002 (fl. 9), que criou nova forma de cálculo do auxilio-família e implicou na majoração da referida vantagem ao estabelecer que:
"Art. 1º. O auxílio-família é devido à base de 5% (cinco por cento) por cada dependente, incidente sobre o vencimento básico do servidor estadual de baixa renda, independente da modalidade de vinculo empregatício mantido com o Estado, percebidos como contribuição do custeio de manutenção de sua família".
Ocorre, porém, que referida Lei Complementar, consoante se verifica da cópia do Diário Oficial juntada aos autos (fl. 9), foi publicada em 20 de julho de 2002, antes de dois meses e dezessete dias das eleições estaduais, a serem realizadas em 06 de outubro daquele ano. Além disso, ao reformular o auxílio-família, a Lei Complementar Estadual nº 41⁄2002 implicou em aumento de despesa com pessoal que, de acordo com informações da autoridade coatora, deu-se no percentual de 2.666,67%, "considerando que a benesse deixou de integrar as cifras dos R$ 0,45 (quarenta e cinco centavos), para integrar, no mínimo, R$ 12,00 (doze reais), que se refere ao menos vencimento base pago pelo Estado" (fl. 37).Em assim sendo, por atender ao disposto na Lei Eleitoral (art. 73, inc. V) e na Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 21, parágrafo único), deve-se concluir pela legalidade da omissão da autoridade impetrada na implantação do auxílio-família correspondente ao valor determinado pela Lei Complementar nº 41⁄2002.A orientação jurisprudencial tem o caráter vinculativo de afastar o dever da autoridade em aplicar ou reconhecer os efeitos da norma impugnada atentatória à Lei Eleitoral e à Lei de Responsabilidade Fiscal, por já nascer sem vida legal para o mundo jurídico.
Quanto à tese suscitada pelos Assistentes (fls. 390/414) de ser imprópria em ação civil pública, tratar de declaração de inconstitucionalidade, revela-se despicienda, visto que, é admissível quando for preciso afastar a ilegalidade do ato para alcançar o seu desiderato; é a manifestação incidental como já ficou sedimentado pelo Superior Tribunal de Justiça:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE – POSSIBILIDADE É possível a declaração incidental de inconstitucionalidade, de lei ou ato normativo do Poder Público, em ação civil pública desde que a controvérsia constitucional não figure como pedido, mas sim como causa de pedir, fundamento ou simples questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal. Precedentes do STJ. 8. A contratação de funcionário sem a observação das normas de regência dos concursos públicos caracteriza improbidade administrativa. Precedentes. 9. Recurso especial não provido. (STJ – REsp 1106159 / MG – 2ª TURMA – DJe 24/06/2010 – rel. Min. Eliana Calmon).
Entretanto, a finalidade da demanda não é aquela declaração vislumbrada pelo Assistente, mas a declaração de nulidade em observância a proclamação do parágrafo único do art. 21 da Lei de Responsabilidade Fiscal de nulidade de ato que aumente despesa de pessoal naquele período da sanção das leis estaduais apontadas.
Mostra-se propício assinalar que o interesse do autor pode limitar-se à declaração, como preceitua o art. 4º do Código de Processo Civil, relativamente “da existência ou da inexistência de relação jurídica”; aqui há perquirição de uma declaração de nulidade de ineficácia jurídica das normas ordinárias estaduais, devido à lei maior já declarar que o conteúdo delas é nulo, portanto, não produzem efeitos materiais, elidindo assim, a responsabilidade da autoridade pública obedecê-la ou aplicá-la.
Registre-se pela sua relevância que esta demanda objetiva a declaração de nulidade já proclamada pela Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 21, parágrafo único); é a Lei Complementar Federal que assevera a nulidade perquirida por esta ação de natureza declaratória.
Com efeito, as leis ordinárias estaduais enfocadas de natureza inferior são nulas por afrontarem diretamente a lei superior de reserva constitucional material; esta ação visa alcançar, apenas, a declaração da nulidade já expressa e explicitada pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
Note-se, por oportuno, que os atos que atentem contra os princípios administrativos importam em ato de improbidade administrativa (art. 11, I, da Lei nº 8.429/1992), e o seu dispêndio pela Administração Pública que possa acarretar aumento de pessoal nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato ou da legislatura, em eventual configuração de crime contra as finanças públicas (art. 359-G do Código Penal)[5].
De modo que, não há como negar à Administração Pública o direito e a oportunidade de afastar despesa pública ilegal, cujo propósito se observa na defesa da ordem jurídica e do interesse público.
A respeito dessa obrigação de defesa da ordem jurídica, ressalte-se a imposição preceituada pela Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992):
Art. 4º Aos agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia são obrigados a velar pela estrita observância dos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhe são afetos.
Com efeito, a postulação ministerial almeja a defesa da ordem jurídica com a preservação da Lei de Responsabilidade Fiscal para assegurar ao Poder Executivo as condições de equilíbrio fiscal e financeiro, a ser atingido com a declaração da nulidade das normas já referidas.
D E C I S Ã O
Ante o exposto, com respaldo no princípio da obrigatoriedade da fundamentação dos atos jurisdicionais (art. 93, inciso IX, da Constituição Brasileira) e no princípio do livre convencimento motivado (art. 131, do Código de Processo Civil), e ainda, fulcrado nos arts. 4º, I, e 269, II, do Código de Processo Civil, baseado no inciso V do art. 73 da Lei Federal nº 9.504/97, e fundado no parágrafo único do art. 21, parágrafo único, da Lei Complementar Federal nº 101/2000, JULGA-SE PROCEDENTE O PEDIDO para declarar a nulidade das leis estaduais ordinárias nºs 9.245, 9.246 e 9.247, todas de outubro de 2010, para ato contínuo, suspender quaisquer pagamentos ou dispêndios financeiros decorrentes das referidas normas.
Registre-se sobre a inaplicabilidade de condenação em honorários advocatícios, isto porque, as partes integrantes da relação processual são entes estatais, isenção que é estendida aos Assistentes por estes funcionarem na condição de auxiliar do vencido.
Deixa-se de observar as providências previstas pelo art. 7º da Lei nº 7.347/85, tendo em vista ser o Ministério Público o Autor desta ação, já tem ciência dos fatos narrados nesta ação e detém a incumbência institucional para adoção das medidas legais.
Ratifica-se a medida liminar concedida (fls. 243/247).
P.R.I.
João Pessoa, 15 de março de 2011.
Aluízio Bezerra Filho
Juiz de Direito
